Ethiopie-Erythrée : Le jeu dangereux des deux voisins qui

[L'hebdomadaire Jeune Afrique / L'Intelligent a publié une version abrégée de cet article dans son numéro daté du 18-24 janvier 2004.]

20 janvier 2004. – La spirale infernale qui a entraîné l’Ethiopie et l’Erythrée dans une « guerre totale » en 1998 pourrait-elle se reformer ? L’entrechoquement paroxystique de patriotismes nationaux ou régionaux, le déchaînement de conflits passionnels et ancestraux entre voisins du Tigré et de l’Erythrée, les rancœurs accumulées entre alliés d’hier, voire l’affrontement de personnes se conjuguèrent alors pour provoquer une guerre totale. Six ans plus tard, les mêmes causes pourraient-elles engendrer les mêmes effets ?

Le 6 mai, un Erythréen est tué au cours d’un incident aussi mineur que confus, à quelques kilomètres du bourg de Badme. A la limite des hauts plateaux abyssins et des basses terres érythréennes, il est située dans une zone revendiquée tant par les Erythréens que par les Ethiopiens, mais que ces derniers administrent. Le 12 mai, une colonne mécanisée érythréenne vient occuper le bourg. Pour Asmara, ce n’est qu’une « escarmouche », l’un de ces multiples conflits frontaliers réglés jusque-là par une diplomatie discrète. Mais dès le lendemain, Addis-Abeba affirme sa détermination à « répondre fermement à la provocation érythréenne », très vite qualifiée d’« agression » puis d’« invasion ».

Les meilleurs des observateurs n’ont rien vu venir. Toutes les médiations échouent, y compris celles des Américains, bien que le Premier ministre Meles Zenawi (Ethiopie) et le président Issayas Afeworki (Erythrée) soient des acteurs clés de cette « renaissance africaine » qu’ils soutiennent. Pour la possession d’un bourg et de ses alentours, dont Meles Zenawi lui-même dira qu’il est « abandonné de Dieu », peuplés tout au plus de 5.000 habitants récemment installés, l’escalade conduira les deux pays à une guerre dont ils reconnaîtront eux-même qu’elle fut « absurde ».

Logiquement – 60 millions d’habitants en Ethiopie, 3,5 millions en Erythrée – l’armée éthiopienne occupe plus d’un quart de l’Erythrée dès les premiers jours de sa grande contre-offensive, le 12 mai 2000. C’est au tour d’Asmara de crier à l’« invasion ». Un accord de paix global dit « Accord d’Alger » est conclu le 12 décembre, co-signé notamment par les Etats-Unis, l’Union européenne, l’ONU et l’OUA. L’Erythrée sauve la face. L’Ethiopie joue la carte diplomatique parce qu’elle fait l’hypothèse que son tracé de la frontière sera internationalement entériné, d’autant que l’Erythrée est généralement tenue pour responsable d’avoir voulu le modifier de force. La guerre a fait plus de 100.000 morts. Elle a coûté à l’Ethiopie au bas mot trois milliards de dollars, l’équivalent de la moitié de son PIB annuel. Le fardeau est proportionnellement encore plus lourd pour l’Erythrée. Ces deux pays sont parmi les plus pauvres de la planète.

Une commission internationale neutre de la frontière

L’Accord décide la création d’une Commission internationale neutre chargée de la « délimitation » du millier de kilomètres de frontière (sur le papier) puis de sa « démarcation » (« l’abornage ») sur le terrain. Les hostilités doivent définitivement cesser, les armées belligérantes se retirer d’une Zone de sécurité temporaire de 25 kilomètres de large, censée se situer de part et d’autre de la ligne le 6 mai 1998, et dont on suppose alors qu’elle englobe les territoires contestés. La Mission des Nations Unies en Ethiopie et Erythrée (MINUEE) concourt à la sécurisation de la Zone. Elle n’inclut pas Badme.

Cette opération de paix passe d’abord pour un modèle du genre. La frontière reste calme. La Commission travaille, bien que plus lentement que prévu. Ses « décisions » préliminaires, le 13 avril 2002, suscitent des cris de victoires à Addis-Abeba comme à Asmara, chacun interprétant à son avantage leur future traduction au sol. Mais ses « observations » finales et précises, le 21 mars 2003, attribuent, entre autres, le bourg de Badme à l’Erythrée, à 800 mètres près.

Le mandat de la Commission stipule qu’elle se fonde sur « les traités coloniaux pertinents et les dispositions du droit international applicables en la matière ». Ces « dispositions » incluent la situation de facto sur le terrain. Il semble que la Commission a estimé qu’elles n’entreraient en ligne de compte que pour combler le flou des traités. Mais Addis-Abeba présuppose que la réalité du terrain pèsera au moins autant que la lettre des textes. S’il dit accepter les décisions sur la délimitation de la frontière, il rejette les ultimes arbitrages sur la ligne de démarcation au sol : la seconde aurait dû être fixée en « interprétant » et en « ajustant » la première en fonction des « arrangements pratiques » sur le terrain, établis au fil du temps, selon Meles Zenawi (1). Or l’Ethiopie administre Badme depuis sa création, au début du siècle passé.

La commission accusée d'être « partie du problème »

Les décisions contestées de la Commission sont donc « illégales et injustes », et par conséquent « nulles et non avenues », rabâchent les dirigeants éthiopiens. De toute façon, elles torpillent l’Accord d’Alger puisqu’elle sont autant de « bombes à retardement » dont l’application aboutirait « uniquement à faire monter la tension et priver la région d’une paix durable ». La Commission étant devenue « partie du problème et non plus de sa solution », Meles Zenawi demande au Conseil de sécurité, le 19 septembre, la création d’un « mécanisme alternatif pour démarquer les parties contestées de la frontière » (2). Bref : l’Ethiopie rejette des points essentiels de l’arbitrage définitif et exige un nouvel arbitre. Mais peut-elle faire autrement ?

Il est hautement probable que n’importe quel régime éthiopien qui accepterait les décisions de la Commission serait renversé. Asmara, bien entendu, nie cette probabilité qui n’est à ses yeux qu’un pur prétexte auquel Addis-Abeba recourt pour tenter de justifier sa position. Mais la quasi-unanimité des Ethiopiens que ce conflit interpelle, de quelque bord ou région qu’ils soient, tiennent l’Erythrée pour l’agresseur et les territoires contestés pour éthiopiens. Ils savent que la victoire militaire fut éclatante. A leurs yeux, rendre le bourg symbole de Badme, ou tout autre territoire « récupéré », serait faire fi des dizaines de milliers de morts tombés pour les reprendre, donner une prime à l’agression, se soumettre à un déni de justice, et, pire que tout, commettre une forfaiture nationale. Or la « question des nationalités » (3), c’est-à-dire la recherche de relations équilibrées au sein de ce qui fut un empire constitué de force, reste cruciale. Elle fut fatale à l’empereur Haïlé Sélassié puis au « Négus rouge », Mengistu Haïlé Mariam. Elle menace Meles Zenawi bien plus que la personnalisation du pouvoir, la montée de la corruption ou l’accentuation de l’insécurité alimentaire, à plus forte raison depuis qu’il est pris sous le feu croisé de deux adversaires alliés de circonstance : les nationalismes éthiopien et « grand tigréen ».

L’opposition nationaliste « éthiopienne » a toujours considéré le régime actuel comme un usurpateur ayant en vue la primauté du Tigré plutôt que les intérêts de l’Ethiopie. Elle n’oublie pas que le long combat du Front populaire de libération du Tigré (FPLT), dont Meles Zenawi est plus que jamais le numéro un, visait à ressusciter la puissance passée de cette région par son indépendance, puis, cet objectif se révélant inatteignable, par le rétablissement de son emprise sur toute l’Ethiopie, qu’elle avait autrefois exercée. Le Front a réussi : dans une Ethiopie fédérale dont les « nations, nationalités et peuples » sont supposés égaux, il verrouille le pouvoir réel, alors que moins de 7% de la population est tigréenne. L’opposition dénonce ensuite l’étroitesse des liens qui existeraient entre le FPLT et le Front populaire de libération de l’Erythrée (FPLE), mais aussi leur déséquilibre. Le second a porté le premier sur les fonts baptismaux. Ils ont combattu ensemble jusqu’à la victoire contre leur ennemi commun : le pouvoir jacobin d’Addis-Abeba. Mais le FPLE aurait regardé le FPLT de haut, Issayas Afeworki serait passé pour le mentor de Meles Zenawi. Enfin, Tigréens et Erythréens des plateaux ont toujours été très proches depuis la nuit des temps.

Prégnances nationalistes et stratégies internes

Toutes ces raisons feraient que Meles Zenawi aurait d’abord capitulé devant le FPLE en bradant les intérêts éthiopiens lors de l’accession de l’Erythrée à l’indépendance. Cette opposition « nationale » l’accuse ensuite d’avoir stoppé l’offensive de mai 2000 avant de briser définitivement la puissance militaire érythréenne et de prendre le port d’Assab, redonnant ainsi à l’Ethiopie un accès à la mer, voir de faire tomber le régime d’Asmara. Elle lui reproche enfin d’avoir signé l’Accord d’Alger, quand les arbitrages à venir étaient incertains. Or c’est cette opposition, dont la frange la plus chauvine, nostalgique de l’empire, va jusqu’à rejeter l’indépendance de l’Erythrée, que le Premier ministre doit chercher à rallier pour compenser l’érosion de son assise tigréenne.

Le contentieux historique entre voisins tigréens et érythréens des hauts plateaux, si proches à tant d’égard, est si lourd qu’il surdétermine le choc entre nationalismes éthiopiens et érythréens, la querelle de préséance familiale entre frères aîné et cadet (Issayas Afeworki et Meles Zenawi), le règlement de compte entre les anciens « frères d’armes » (FPLE et FPLT). Qu’ils soient dirigeants, militants ou simples gens, l’immense majorité des Tigréens imputent à leurs homologues érythréens une profonde condescendance à leur encontre. Les querelles de famille et de voisinage déchaînent les passions les plus extrêmes : la proximité des Tigréens et des Erythréens, loin d’atténuer le conflit, l’a au contraire exacerbé. Mais, selon les premiers, la guerre offrait une occasion en or de mettre définitivement fin à ce qu’ils percevaient comme la tutelle des seconds, et d’établir ainsi leur hégémonie sur la région entière à partir d’un « grand Tigré ». Pour ne pas l’avoir saisie, Meles Zenawi est vigoureusement contesté en mars 2001. Il réussit à purger le Front de ses opposants, l’aile la plus radicale sur le plan idéologique et la plus extrême dans son chauvinisme tigréen. Mais il est discrédité aux yeux de nombre de dirigeants, de militants et de simples Tigréens.

Lorsque l’administratrice de la zone de Badme, célèbre vétéran de la lutte armée tigréenne, affirme que « même si le gouvernement accepte la décision de la Commission, moi-même et la société ne l’accepteront pas », lorsque l’administrateur du bourg prédit que « les gens se battront contre cette décision », ce ne sont pas des rodomontades. Meles Zenawi le sait. Il n’a guère d’autres choix que de camper obstinément sur son refus, d’essayer d’éviter tout dérapage, bref de gagner du temps. Il demande donc l’abornage de la frontière là où son tracé ne fait pas problème. Il réitère sa position « absolue, irrévocable et inébranlable » que l’Ethiopie « ne tirera pas une seule balle » dans cette affaire. Mais il menace : « le seul moyen de prendre possession de Badme… est d’en faire partir l’armée et l’administration éthiopiennes » (4). L’Erythrée porterait alors responsabilité exclusive d’une nouvelle guerre. Il le proclame à qui veut l’entendre : l’unique porte de sortie serait donc de remettre d’une façon ou d’une autre les arbitrages contestés sur la table de négociation.

La personnalisation du pouvoir érythréen

Forte de son bon droit, l’Erythrée s’y oppose catégoriquement. Elle brandit urbi et orbi le paragraphe de l’Accord stipulant que « les décisions de la Commission… seront définitives et contraignantes ». Dénonçant « l’offensive générale éthiopienne sur les principes fondamentaux du droit international » (5), elle exige la démarcation complète de la frontière préalablement à toute éventuelle négociation de son tracé. Le 21 novembre Asmara rappelle son ambassadeur auprès de l’Union Africaine parce qu’elle s’est « démise de ses responsabilités ». L’ONU et sommée de sanctionner l’Ethiopie en vertu du chapitre sept de sa Charte. Mais ces appels éperdus à faire respecter le droit international restent sans conséquences tangibles. Si le blocage est vital pour le régime éthiopien, Asmara n’a pas les moyens, diplomatique et encore moins militaire, de le faire sauter. Et le veut-il vraiment ?

La guerre a exacerbé les tensions nées d’une personnalisation accrue du pouvoir depuis l’indépendance de l’Erythrée (1991). La crise qui éclate en mai 2001 est la pire de l’histoire du Front, dont la collégialité de la direction passait pour exemplaire. Issayas Afeworki, l’unique auteur des décisions majeures depuis des années, est sommé de répondre : la nature et l’ampleur du conflit pouvaient-ils être anticipés ? Un accord entre les belligérants était-il ensuite possible ? L’ivresse des succès acquis envers et contre tous a-t-elle conduit à sous-estimer la riposte éthiopienne ? En bref, pourquoi ce désastre militaire, diplomatique, économique, psychologique, qui a traumatisé le pays et le laisse exsangue ?

Le Président riposte en faisant arrêter les contestataires, dont l’un des trois fondateurs du Front, fermer les médias indépendants, repousser sine die toute consultation électorale, notamment sur l’adoption d’une constitution démocratique, intensifier la militarisation de toute la vie du pays, avec pour principale justification la permanence de la menace de guerre. C’est elle aussi qui fait monter la fièvre nationaliste d’autant plus haut que nombre d’Erythréens redoutent que l’intégrité de leur pays, voire son existence si chèrement acquise, seraient en péril. En cas de règlement, l’autocratie d’Issayas Afeworki perdrait donc son principal argument et son plus puissant levier. L’inévitable démobilisation libèrerait des centaines de milliers de jeunes « pacifistes » et démocrates, susceptibles de renforcer l’opposition. La poursuite de l’état de ni guerre ni paix sert donc le Président érythréen. En même temps, elle est un pis-aller aux yeux de la communauté internationale, à commencer par les parrains de l’Accord d’Alger, parce qu’ils n’ont ni l’intention ni les moyens de forcer la main de l’Ethiopie.

Enjeux et pressions externes

Certes, le droit international ne peut être impunément bafoué. Le 3 octobre, le Conseil de sécurité rejette très sèchement les réclamations éthiopiennes. Il « regrette profondément » qu’Addis-Abeba n’accepte pas l’intégralité de l’arbitrage rendu et rappelle que « seule l’application complète de l’Accord d’Alger conduira à une paix durable ». Ses membres réitèrent cette position le 7 janvier. Toutes les grandes capitales prennent peu ou prou position en ce sens. Certes, les Parlements britanniques ou canadiens, la Chambre des représentants américaine brandissent la menace de réduire leur assistance si les deux protagonistes – en réalité l’Ethiopie – ne venaient pas à résipiscence. Certes, cette aide leur est proprement vitale. En 2003, les Etats-Unis ont fourni une assistance de près d’un milliard de dollars et un Ethiopien sur cinq a été nourri grâce à l’aide alimentaire. Parce que la dernière récolte a pulvérisé tous les records, on prévoit qu’ils ne seront « que » un sur neuf en 2004. Les besoins de l’Erythrée sont encore plus criants : plus du tiers de la population devra être assisté en 2004, contre plus de la moitié en 2003.

Mais la dépendance extérieure des deux pays, tout aussi forte en 1998, n’a pas empêché le déclenchement de la guerre. L’opinion laisserait-elle des milliers d’Ethiopiens et d’Erythréens mourir de faim pour sanctionner leurs dirigeants ? La mise en garde de la Chambre des représentants exclut ainsi d’emblée l’assistance alimentaire, médicale ou anti-sida, soit la quasi-totalité de l’aide.

Mais la « communauté internationale » ne s’aligne pas pour autant sur la position érythréenne. Toujours le 7 janvier, les membres du Conseil ont d’une part invité les deux parties à « s’atteler à la démarcation à un rythme accéléré » et, d’autre part, appuyé l’intention du Secrétaire général d’offrir ses bons offices pour aider les deux parties à surmonter leurs divergences, tout en soulignant que cette offre ne s’apparenterait pas au fameux « mécanisme alternatif ». Il faut donc ramener les injonctions et menaces en direction d’Addis-Abeba à ce qu’elles sont : des « paroles parlées », comme disent les Africains. Leurs auteurs sont convaincus que l’arbitrage rendu est politiquement et stratégiquement inapplicable, pour les mêmes raisons qu’invoque Addis-Abeba : les imposer à l’Ethiopie pourrait mettre le feu aux poudres et plonger toute la région dans le chaos.

Dans la coulisse, les efforts de médiation ont donc repris. Même si ce fut un échec, les ex-belligérants se sont retrouvés fin novembre autour de la Commission, à La Haye. Kofi Annan a désigné un nouvel envoyé spécial, Lloyd Axworthy, ancien ministre canadien des Affaires étrangères. Asmara a aussitôt récusé sa mission. Le chancelier Shröder vient dans la région pour tenter de débloquer la situation. Surtout, fin octobre, l’Assistant Secrétaire d’Etat aux affaires africaines, Donald Y. Yamamoto, a effectué une première navette entre Addis-Abeba et Asmara. La seconde vient de se terminer. A l’issue de la première, les Ethiopiens se sont félicités que les Américains s’efforcent de « jouer les facilitateurs » et qu’ils « semblent avoir la même vision sur la façon de résoudre le problème », c’est-à-dire par « le dialogue entre les deux pays en présence de facilitateurs » (6). Ils sont confiants qu’ils amèneront Washington sur leur position parce qu’ils estiment présenter un intérêt infiniment supérieur à l’Erythrée dans la lutte « anti-terroriste », la priorité extérieure des Etats-Unis.

Asmara fut l’une des premières capitales – avec Addis-Abeba –, et l’une des seules en Afrique, à rejoindre publiquement la coalition anti-Saddam. L’Erythrée fait aussi assaut de propositions pour être encore plus engagée dans la croisade anti-terroriste, jusqu’à offrir des facilités aux troupes américaines, notamment dans les îles Dahlak et au port d’Assab. Mais Addis-Abeba est en position de force extrême sur le terrain de la realpolitik, notamment aux yeux du Pentagone. L’Ethiopie est déjà profondément engagée dans la lutte contre l’irrédentisme somalien et sa composante islamiste. Surtout, que le chaos survienne dans un pays dix fois plus étendue et quinze fois plus peuplée que l’Erythrée et toute la Corne de l’Afrique pourrait devenir une nouvelle Somalie, juste en face de la Péninsule arabique.

Puisque ni Meles Zenawi ni Issayas Aferworki ne veulent la guerre, puisque imposer l’exécution de l’arbitrage paraît irréaliste, puisque le droit pâlit devant les rapports de force, l’heure des médiateurs a probablement sonné. Mais les positions sont si éloignées et si tranchées qu’il leur faudra du temps pour espérer réussir. Or plus il passera, plus augmentera la probabilité d’un incident fortuit ou provoqué par les va-t-en-guerre de l’un ou l’autre pays, qui les entraînerait tous les deux dans même spirale incontrôlable qu’en 1998, avec des conséquences totalement imprévisibles. Ni trop vite, ni trop lentement : la gestion du temps sera cruciale. – RL

(*) René Lefort, journaliste indépendant, est notamment l'auteur de l'ouvrage Ethiopie : la révolution hérétique, l'ouvrage de référence sur la révolution éthiopienne.

(1) Integrated Regional Information Network de l’ONU, 29 octobre 2003.
(2) Toutes ces citations et des extraits de discours, déclarations et interviews de Meles Zenawi et de Mesfin Seyoum, son Ministre des affaires étrangères, pendant les mois de septembre et octobre 2003.
(3) La propagande d’Asmara ne cesse d’enfoncer ce clou, en qualifiant systématiquement le régime d’Addis-Abeba comme un « régime d’apartheid », régulièrement accusé de rien de moins que de « génocide ».
(4) Idem.
(5) Ali Sayyed Abdallah, ministre des Affaires étrangères, 2 octobre 2003.
(6) Interview de l’ambassadeur d’Ethiopie à Washington, par le service d’information du Département d’Etat, 18 novembre 2003.